【关键词】

行政公益诉讼诉前程序 国有土地使用权出让 闲置土地 分类处置

【要 旨】

对于国有土地使用权出让后土地闲置、违反土地出让协议约定用途等情形， 检察机关可以通过行政公益诉讼督促负有监管职责的行政机关依法履行职责。涉 及多个行政机关、多个相对人、多种违法行为类型的，检察机关可以采取不同办 案方式分类处置。

【基本案情】

2009 年 9 月至 2014 年 9 月期间，江苏省扬州经济技术开发区（以下简称 经开区）A 发电公司、B 太阳能公司、C 照明公司、D 自动化公司、E 光电公司 共取得 326 亩国有土地使用权，一直未动工开发或投产，造成土地闲置。

【检察机关履职过程】

2021 年 10 月，扬州经济技术开发区人民检察院（以下简称经开区检察院） 在履行职责中发现上述线索后，对涉案土地闲置的历史成因、企业经营状况、行 政机关履职情况等进行了初步调查，查明造成 326 亩土地闲置的原因比较复杂， ABCDE 五家公司仍然没有具体使用意向。用地企业与行政机关签订的《国有土 地使用权出让合同》均载明违反土地管理法律法规及出让合同的违约责任、法律 适用及争议解决的条款，但相关行政机关未依法依规依约对企业的用地情况开展 监督管理工作。

2021 年 11 月，经开区检察院研究认为，对于 326 亩闲置土地，虽然造成 土地闲置的原因比较复杂，既有土地规划、国家政策调整原因，也有企业自身原 因，但相关行政机关未依照土地管理法依法履行监管职责，未依照闲置土地处置 办法启动调查程序，可归结为违法不作为。2021 年 12 月 10 日，经开区检察 院以行政公益诉讼立案。经调查查明，根据《中华人民共和国土地管理法》《江 苏省土地管理条例》以及经开区工作委员会、管理委员会职责配置的有关规定， 经开区招商部门负责项目洽谈、招引，自然资源部门负责向企业供地，工业和信 息化部门负责服务企业。供地后，自然资源部门负有会同招商部门、工业和信息 化部门建立信用监管、动态巡查，加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监 管职责；招商部门、工业和信息化部门，负有跟踪管理、建立诚信档案、配合自 然资源部门处置闲置土地的职责。但上述职能部门对企业用地情况没有全面履行 后续监管职责，且未形成监管合力，导致土地资源长期闲置。

2022 年 2 月 11 日，经开区检察院向自然资源、招商、工业和信息化等部 门发出检察建议，督促自然资源部门对 326 亩闲置土地启动调查程序，督促招 商部门、工业和信息化部门积极配合自然资源部门开展调查，并加强土地市场动 态监测与监管。

2022 年 4 月，经开区检察院相继收到相关部门书面回复：已启动闲置土地 调查程序，案涉 326 亩土地闲置系市场、企业、政府多种因素叠加形成，符合 协议收回的条件，自然资源部门及属地政府等相关行政机关已着手与国有土地使 用权人协商。同年 5 月，属地政府与 E 光电公司签订《闲置土地回收补偿协议 书》，与 B 太阳能公司签订《节约集约用地盘活（处置）框架协议》。同年 9 月，属地政府与 D 自动化公司签订《国有存量土地回收补偿协议书》，上述 3 宗地随后收回。同年 10 月，A 发电公司、C 照明公司制定再投资开发计划，相 关项目已进场实施。至此，案涉 5 宗闲置土地 326 亩处置完毕。

为建立健全及时发现、整治国有土地出让后被闲置的机制，检察机关与相关 行政机关共同努力，推动经开区管委会出台了推进工业用地提质增效的规范性文 件，统一细化土地处置标准，并成立自然资源部门、招商部门等 23 家单位在内 的闲置产业用地处置工作专班，形成闲置土地长效监管机制。

【指导意义】

（一）检察机关办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件，既要关注土地 出让收入征缴问题，也要关注土地使用中的违法问题。土地资源稀缺，促进土地 资源的优化配置和节约集约利用是我国长期坚持的基本用地制度。国有土地使用 权出让后，闲置已成为制约地方经济高质量发展的突出问题。检察机关在办理国 有土地使用权出让领域公益诉讼案件过程中，在重点关注土地出让收入征缴是否 到位的同时，也要关注国有土地出让后使用中的闲置、违法改变用途等问题。

（二）对于违法情形复杂的国有土地闲置问题，检察机关可以采取不同办案 方式分类处置。国有土地闲置，系市场、企业、政府多种因素叠加，有的可能涉 及多个行政机关、多个相对人、多种违法违约类型，检察机关应坚持法治思维， 区分情况，分类处置。对于既存在土地规划调整、国家政策调整、拆迁未按期交 付土地等政府原因，也存在企业自身原因，造成土地闲置情形的，可以通过提出 检察建议督促行政机关依法履行监管职责，符合起诉条件的可以提起行政公益诉 讼；相关企业有整改意愿的，检察机关可以与行政机关磋商，引导企业积极整改、 合规经营。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》（2017 年修正）第二十五条第四款

《中华人民共和国土地管理法》（2019 年修正）第三条、第五十六条

《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021 年修正）第五十条

《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题 的解释》（2020 年修正）第二十一条

《闲置土地处置办法》（2012 年修订）第二条、第四条、第八条、第十二 条

福建益慎律师事务所"诚心说案"陈律师团队